肖湘 肖展
2012年07月23日11:11 来源：中直党建网
［摘 要］提高党的领导制度科学化水平，是新形势下永葆党的先进性、加强和改进党的建设的一项重要任务。党的领导制度科学化是党的建设科学化的内在要求，是党有效治国理政的根本保证。提高党的领导制度科学化水平和坚持科学的党的领导制度是相辅相成、内在统一的。坚持科学的党的领导制度需要把握三大原则，提高党的领导制度科学化水平需要抓好四大着力点，才能更加自觉地按照马克思主义执政党的领导制度规律办事，提高党的领导和执政科学化水平，保证党更有效地治国理政。 ［关键词］党的领导制度；科学化水平
科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。这是我们党建党90多年、执政60多年来，历经革命、建设和改革，所处历史方位发生两大转变得出的科学总结。党的领导制度科学化是党的建设科学化的内在要求，而党的领导制度是否科学，既关系什么是党的建设科学化、怎样实现党的建设科学化，更关系什么是党的领导、怎样实现党的领导的问题。那么，什么是科学的党的领导制度？怎样坚持科学的党的领导制度？怎样提高党的领导制度科学化水平？这些既是当前深入贯彻落实十七届四中全会《决定》和胡锦涛同志《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》的新要求，更是新形势下永葆党的先进性、加强和改进党的建设的一项重要任务。
一、坚持科学的党的领导制度需要把握三大原则
科学是指反映事物客观规律的知识体系，是对客观事物发展和运行规律的认识和把握。用在执政党的领导制度上，所谓科学的党的领导制度，是指符合政党政治的基本规律，特别是符合中国共产党这样一个长期执政的马克思主义政党的领导规律和执政规律。“科学”与“不科学”的根本区别在于是不是遵循和把握了规律。规律是事物之间和事物内部诸要素之间的固有的、本质的、必然的联系，把握了这些联系性，也就把握了规律性。党的领导制度科学与否，区别就在于是否致力于研究、把握、遵循党的领导制度与外部其他制度之间、党的领导制度内部诸要素之间的固有的、本质的、必然的联系。所以，致力于研究、把握、遵循党的领导制度与外部其他制度之间、党的领导制度内部诸要素之间的固有的、本质的、必然的联系的党的领导制度模式，很显然就是科学的党的领导制度模式。 坚持科学的党的领导制度，就是按党的领导规律和执政规律认识和把握党的领导制度的问题；提高党的领导制度科学化水平的过程，就是党全面认识和自觉运用领导制度客观规律的过程。改革开放以来，我们党深刻总结和运用正反两个方面的历史经验，积极稳妥地推进党和国家领导制度改革，着力解决权力高度集中、党政不分、以党代政、工作效率不高、官僚主义严重等制度层面的突出问题，并把经过实践证明是成熟有效的领导方法、程序和规则加以定型化、规范化、制度化，从体制机制上保证党的路线方针政策的贯彻落实，在坚持党的领导前提下不断改善、改进党的领导，取得了非常显著的成效。新形势下坚持科学的党的领导制度，具体说，就是既要坚持党和国家的根本领导制度民主集中制，以民主集中制为核心体现并运行于国家政权制度、政党制度、民族和基层自治制度又要自觉地按照马克思主义执政党的领导制度规律来办事，尤其要坚持以下体现党的领导制度规律的三大科学原则，不断提高党的领导和执政科学化水平，保证党更有效地治国理政。 （一）坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用 这是坚持科学的党的领导制度的基本要求，是新时期党的建设的一条重要科学经验。“总揽全局、协调各方”的概念最早由党的十三大提出，十五大作了完整表述，十六大将其上升到原则的高度，十七大进一步强调必须“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。[1] “总揽全局、协调各方”内在统一、不可偏颇。这是新时期党的领导核心作用的总体定位。其目标就是保证党对国家和社会实施有效的领导，充分发挥各地区、各部门、各方面的积极性、主动性和创造性，共同推进党和国家事业的全面发展。 坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，就是党要按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。重点是在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度和共产党领导的多党合作、政治协商这一基本政治制度的前提下，处理好各级党委与同级人大、政府、政协、司法机关以及人民团体之间的关系。一是党委既要支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张变成国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持它们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系和服务广大人民群众的桥梁和纽带。二是党委又要通过人大、政府、政协、司法机关、人民团体的党组来发挥领导核心作用,这是党委总揽全局，协调各方的重要组织保证。这些组织中的党组以及担任领导职务的党员干部，都要自觉接受同级党委的领导，在依法进行职责范围内的工作中，必须坚决贯彻党的路线、方针、政策和党委的决定，保证党的主张的实现。 在实践中，一些地方党委探索出“一个党委，三个（人大、政府、政协）党组”的领导体制和工作机制，体现在全局工作的运行上，就是党委要总揽不包揽，协调不代替，分工而不分家，各方的事仍由各自去办，各方之间的事由党委来协调。事关全局的大事必须由党委统一领导和部署，具体工作由各有关党组根据各自的职责组织实施,达到总揽全局、协调各方的目的。建立和完善“一个党委”与“三个党组”之间定期沟通协商工作制度，从机制上实现党委对人大、政府、政协的领导，真正有效发挥地方党委党组的领导核心作用。 （二）坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一 党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”[2] 因此，三者缺一不可，三者的有机统一，既是发展社会主义民主政治的根本原则，又是发展党内民主、坚持科学的党的领导制度的根本要求，也是中国特色领导制度根本特征的高度概括。 坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，就是坚持党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，保证党领导人民有效治理国家；坚持人民当家作主就是国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略就是广大人民群众在党的领导下，树立社会主义法治理念，依照宪法和法律的规定，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；坚持社会主义政治制度的特点和优势，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。 （三）坚持科学执政、民主执政、依法执政 党的十六届四中全会《决定》提出，要“使党始终成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党”。[3] 把“三执政”作为一个整体提出，是对党的执政理念、执政目标和执政规律的新认识，是对改革和完善党的领导方式和执政方式的新要求。从政治关系角度讲，就是要推进党同国家政权组织关系的科学化、民主化、法治化。 坚持科学执政就是党要按照科学规律执政，结合中国实际不断探索和遵循共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律，以科学的思想、理论指导执政实践，以科学的制度、方法保证有效执政，更好的领导中国特色社会主义事业；坚持民主执政就是党要坚持为人民执政、靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持以人为本，充分发展党内民主和人民民主，进一步推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，畅通人民群众参与国家和社会建设与管理的渠道，把全党和全国人民的积极性、创造性充分调动好、发挥好、保护好；坚持依法执政就是党要坚持依法治国，领导立法，带头守法，保证执法，带头维护宪法和法律的权威，维护人民群众的合法利益，为实现公平和正义提供法制保障，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。
二、提高党的领导制度建设科学化水平的四大着力点
提高党的领导制度科学化水平，是和与时俱进不断坚持科学的党的领导制度相辅相成、内在统一、缺一不可的。提高是为了坚持、坚持必须提高，这是加强和改进新形势下党的建设的一项重要任务。如何提高党的领导制度科学化水平？按照十七届四中全会《决定》[4] 和胡锦涛同志“七一”讲话新要求，[5]必须从改革和完善党的领导方式和执政方式上解决不适应不符合的问题，加强党的领导制度“四化”（科学化、制度化、规范化、程序化）建设，坚持把领导制度的实体性规定与程序性规定统一起来，尤其要加强程序性建设，尽量减少制度执行的弹性空间，增强制度的刚性和权威，并坚持用系统的观点指导党的领导制度建设和实践，着力在以下几个方面下功夫。 （一）坚持和完善人民代表大会制度，实施党对国家和社会领导的科学化、制度化、规范化、程序化 中华人民共和国的国家政权是中国共产党领导人民组建起来的，中国国家政权的组织形式是人民代表大会制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力的载体，其他国家政权机关诸如行政机关、审判机关、检察机关、军事机关都由人民代表大会产生，受它的监督对它负责并向它报告工作。因此，从宪法的规定上说，中国共产党与国家政权机关之间的关系主要是同人民代表大会的关系，以及在此基础上与行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的关系。中国共产党所要处理好的党政关系主要就是党与人民代表大会以及行政机关、审判机关、检察机关、军事机关的关系。当前坚持和完善人民代表大会制度，实施党对国家和社会领导的科学化、制度化、规范化、程序化的着力点： 首先，要强化人大的立法、监督、代议等功能。党代表人民执政，必须坚持依法治国和依法执政，关键是善于通过人民代表大会的法定程序把代表人民利益诉求的党的大政方针上升为国家意志、转化成国家法律，从而在全社会实现党的政治领导；使党的指导思想和创新理论，成为整个国家经济社会发展的重要指导方针，并不断推进马克思主义的大众化，从而在全社会实现党的思想领导；把符合人民要求的党的干部经由法定程序选入成为各级国家政权机关的领导人员并保证党员在各级国家机关居多数，从而在全社会实现党的组织领导。目前，人民代表大会在国家权力体系中的最高性权威，在政治运行实践中还没有真正得到体现，需要继续加以调整,强化人大的立法、监督、代议等功能，使人民代表大会成为代表民意进行民主、科学立法和监督政府的政治审议机构。一是要建立和完善立法制度和监督制度，这是调整党和人大关系的关键。建立和完善立法制度，就是既要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，又要用法律形式对党委的方针、政策和决议进入人大立法程序的根据、程序和方式予以确立，使党的主张成为国家意志的过程规范化、法律化和制度化；建立健全党与人大权力的互相监督制度，必须明确党与人大间的监督关系，不是单向的，而是双向的。一方面，党监督人大，就是党组织对人大实行政治领导，以确保方针政策得以顺利上升为国家意志，转化为国家法律；另一方面，人大对共产党组织进行宪法监督，以避免个别党的领导人随意指挥、干预人大工作的现象。二是要继续完善议事制度，提高人大及其常委会工作科学化水平，不断优化组成人员知识结构和年龄结构。总结自身的经验，借鉴国外有益的做法，完善会议审议议案、表决议案制度，保障会议通过的法律和作出的决定的民主性、科学性；要规范公民旁听会议的工作，进一步提高人大会议的开放程度，并通过新闻媒体等多种形式，向社会报道人大的工作，接受选民和公民的监督。吸收更多的熟悉立法工作和监督职能的代表进入人大常委会,逐步实现常委会委员的专职化，把人民代表大会建设成为宪法所规定的有权威的国家权力机关。三是加强代表制度建设。要逐步实现城乡按相同人口比例选举人大代表,并重视代表提出的议案和建议的办理工作，继续探索代表在人大闭会期间执行代表职务的途径和方式，健全有关的制度，保障代表的民主权利。要健全代表联系选民或选举单位、向其述职、接受其监督的制度，逐步使其规范化、程序化，从制度上既保证人民对人民代表大会的监督，又逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策的民主化和科学化。 其次，要强化政府在经济调节、社会管理和公共服务中的作用。一是改善经济调节。更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，促进国民经济又好又快发展。严格市场监管，推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。二是加强社会管理。强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。三是更加注重公共服务。着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。四是建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。加快政府职能转变，全面正确履行政府职能；推进政府机构改革，完善行政运行机制；加强依法行政和制度建设，完善科学民主决策机制，推行政府绩效管理和行政问责制度，健全对行政权力的监督制度，完善公务员管理配套制度和措施，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，为全面建设小康社会提供体制保障。 再次，加强和改进党对政法工作的领导。支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，提高司法队伍素质，做到严格、公正、文明执法,加强对司法活动的监督和保障。以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，为在全社会实现公平和正义提供法制保障。深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。 （二）坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进党同民主党派关系的科学化、制度化、规范化、程序化 中国人民政治协商会议是中国各民主党派参政议政的场所，是中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度的实现形式。中国共产党对民主党派的领导，主要是政治领导，即在政治原则、政治方向和重大方针政策上的领导。当前坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，关键是要坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，完善党同民主党派合作共事机制，使有关重大方针和重大问题的政治协商与民主监督科学化、制度化、规范化、程序化；同时充分发挥各民主党派联系社会各界人士的作用，在全社会范围内建立广泛的对话渠道，以相互沟通和相互理解的方式来协调与处理各类人民内部矛盾，最广泛地发挥人民群众的积极性、创造性。 首先，完善支持民主党派更好履行参政议政职能机制。一是支持各民主党派成员在国家权力机关中任职，依法履行职权。目前，民主党派成员、无党派人士担任各级人大代表的有18.7万人。其中，全国人大常委会副委员长6人，全国人大常委会委员49人；省级人大常委会副主任35人，省级人大常委会委员479人。二是支持各民主党派成员担任国家及地方人民政府和司法机关的领导职务。截至2008年6月，民主党派成员、无党派人士共3.2万人担任县处级以上领导职务。2007年，致公党中央主席万钢、无党派人士陈竺分别担任科技部、卫生部部长。在最高人民法院、最高人民检察院和国务院有关部门担任领导职务的党外人士有18人。三是支持各民主党派通过人民政协参加国家重大事务的协商。全国政协十一届一次会议时，党外人士担任政协委员的有1345人，占60.1％，其中民主党派成员669人，占29.9％；全国政协常委中，党外人士195人，占65.4％；担任全国政协副主席的13人，占52％；在各级人民政协中，党外人士担任政协委员的有37.8万人。四是坚持把政治协商纳入决策程序，重大问题在决策前和决策执行中广泛听取民主党派意见。1990年至2009年6月，中共中央、国务院及委托有关部门召开的党外人士民主协商会、座谈会、情况通报会达到287次，其中中共中央总书记主持或出席85次。1990年以来，各民主党派中央、无党派人士经深入调查研究，向中共中央、国务院及有关方面提出重大建议260多项，各民主党派地方组织提出各项建议9万多项，内容涵盖了经济、政治、社会、教育、科技、文化、卫生、环保、国防等诸多方面。 其次，完善真诚接受民主党派和无党派人士监督机制。由于共产党处于执政地位，更加需要民主党派的监督，这种监督对于提高党的执政能力，对于各级领导班子和领导干部始终保持清醒头脑，勤政廉洁，防止腐败，不犯或少犯错误，具有重要作用。一是支持和鼓励民主党派积极履行民主监督职能。党的十四大以来，中共中央在加强党的自身建设方面的全会《决定》起草工作，十分注意听取党外人士的意见和建议，自觉接受民主党派的监督。鼓励党外人士做我们党的挚友和诤友，努力营造宽松稳定、团结和谐的政治环境。支持民主党派独立自主地处理内部事务，发展我国各政党民主团结、生动活泼的政治关系。二是政府有关部门和司法机关聘请民主党派成员担任特约人员。这是发挥民主党派民主监督作用的一项重要举措和制度安排。目前，最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局等部门共聘请民主党派成员、无党派人士近百人担任特约人员，地方省级政府部门聘请特约人员2200多人。特约人员参加有关执法检查和执法监督，参与有关法律法规制定的研究，参加对重大案件的调查。 再次，完善支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能机制。推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，充分发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。尤其要完善民主监督的运行机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。实现民主监督的制度化、规范化、程序化，需推进运行机制的三种制度建设：一是知情制度。知情是监督的基础和前提，要使政协委员在事前和事中有效地履行民主监督职能，需从制度上、规范上、程序上开辟知情、沟通、反馈与采纳的渠道，加快党务、政务信息的公开化、透明化速度。二是协商监督制度。凡是政府在做出重大决策之前事先征求政协的意见和建议，做到事前和事中监督，而不是事后监督。同时要细化民主监督的内容，建立重大事项通报制度，使之有章可循，增强可操作性，减少随意性。三是反馈制度。畅通和规范沟通环节，要建立和健全政协监督意见反馈程序，对于通过政协渠道反映的意见和建议，建立意见建议反馈制度，对监督意见做到“事事有回音”，真正体现接受监督的诚意。 （三）坚持和完善民族区域自治制度以及基层群众自治制度，推进党同社会各方面关系的科学化、制度化、规范化、程序化 民族区域自治是中国共产党运用马列主义基本原理解决民族问题的基本政策。基层民主是我国民主政治建设的一个重要的方面，是社会主义民主最广泛的实践，也是人民当家作主最直接的体现。这两项都是国家的基本政治制度。中国共产党执政的本质就是领导和支持人民当家做主，使广大人民群众真正成为国家的主人。党领导人民当家做主，“不仅仅需要民主形式的代表机构，而且需要建立由群众自己从下面来全面管理国家的制度，让群众有效地参加各方面的生活，让群众在管理国家中起积极的作用。”[6]P155 当前坚持和完善这些制度，在促进政党关系和谐的同时，要进一步促进民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐。一是不断加强和改善党对统一战线的领导。巩固发展最广泛的爱国统一战线，推进党同社会各方面关系的科学化、制度化、规范化、程序化。坚持各民族一律平等，保证民族自治地方依法行使自治权，保障少数民族合法权益，加快发展少数民族地区的经济和科学文化事业，促进各民族的共同繁荣；全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用；鼓励新社会阶层人士积极投身中国特色社会主义建设；支持海外侨胞、归侨侨眷关心和参与祖国现代化建设与和平统一大业。促进五大关系和谐，团结全体中华儿女共同致力于实现祖国的完全统一和中华民族的伟大复兴。二是要加强和改进党的群众工作。充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众、服务群众的积极作用，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。三是要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，使整个社会运行充满生机与活力。 （四）加强领导班子民主集中制建设，推进各级党委党组工作的科学化、制度化、规范化、程序化 各级党组织特别是中央和地方党委是重大决策的主体。要按照民主集中制的原则，决定重大事项，推进各级党委党组工作的科学化、制度化、规范化、程序化，进一步完善各级党组织内部的运行机制，发展党内民主，保证科学决策。一是进一步强化党代会和全委会的功能。要进一步确立党代会在本级党组织中的权威地位，使党代会真正发挥对党内重大问题的决策权，以及对党内决议执行情况的监督权，确保全委会和纪委会严格执行党代会的决议。从建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的具体制度入手，进一步强化全委会的功能。二是进一步完善全委会、常委会决策议事规则。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则决定重大问题、任用重要干部和重大项目安排及大额资金使用等问题，都应在充分论证基础上，通过召开全委会讨论决定，并在全委会监督下实施。完善全委会、常委会议事规则和决策程序：健全决策前调研咨询制度，广泛听取党员、群众、专家等的意见和建议；规范决策中议题提出、会前酝酿、会中讨论、票决方式的程序步骤，确保科学决策、民主决策、依法决策，防止决策失误；健全决策后评估系统和纠错改正机制及责任追究制度。要建立相对独立于党委、政府而又服务于党委、政府的决策评估系统，根据一定的标准，对决策效果进行科学和客观的评估，对决策方案执行后的相关影响进行跟踪性研究，加强对决策活动的全程监督。按照“谁决策、谁负责”的原则，健全具体的责任追究办法，明确决策者的权限及相应责任，实现权利和责任相统一。 三是进一步完善科学规范“一把手”权力的制度。按照集体领导与个人分工负责相结合的原则，提高运用民主方法形成共识、开展工作本领，注意听取不同意见，防止个人或少数人说了算，并对班子的权力进行合理分解。一些地方规定“一把手”不分管人、财、物的具体业务，这种做法值得推广。四是按照完善党的领导制度和推进基层党组织工作创新的要求，健全党对国有企业和事业单位领导的体制机制。
［参考文献］
（肖湘，女，湖南浏阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部教授，研究方向为执政党建设与制度创新。肖展，男，湖南长沙人，中共湖南省委党校硕士研究生，研究方向为执政党建设与制度创新。本文系国家社会科学基金项目：“保持党的先进性长效机制创新研究”（07BDJ012）和湖南省哲学社会科学成果评审委员会立项课题：“党的先进性建设及长效机制创新研究”（0601026C）的阶段性成果。本文原载于《中国井冈山干部学院学报》2012年第3期）
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